A MILITARIZAÇÃO DAS ESCOLAS PÚBLICAS SOB OS
ENFOQUES DE TRÊS DIREITOS: CONSTITUCIONAL, EDUCACIONAL E ADMINISTRATIVO –
SINPRO-DF
Em sequência aos trabalhos e estudos sobre o
processo de militarização na educação pública brasileira e todos os transtornos
que eles causam, divulgamos o terceiro artigo. Com o tema A militarização das
escolas públicas sob os enfoques de três direitos: constitucional, educacional
e administrativo, Salomão Barros Ximenes, Carolina Gabas Stuchi e Márcio Alan
Menezes Moreira apresentam um ensaio analítico sobre o processo de
militarização das escolas públicas brasileiras, sob o enfoque dos direitos
constitucional, administrativo e educacional. Parte da identificação e análise
de fontes documentais nacionais e estaduais que estão na base da
institucionalização dos modelos de militarização e explora, com base na
Constituição e na legislação de direito público, alguns dos seus pontos
jurídicos críticos. Pretende-se assim oferecer um enfoque original e contribuir
com o debate sobre os inúmeros problemas jurídicos e de política educacional em
discussão.
Esta série de trabalhos é produzido pela Revista
Brasileira de Política e Administração da Educação, periódico científico
editado pela Associação Nacional de Política e Administração da Educação
(ANPAE), e tem o objetivo de difundir estudos e experiências educacionais,
promovendo o debate e a reflexão em torno de questões teóricas e práticas no
campo da educação.
O sindicato recomenda a leitura deste material para
todos(as) os(as) professores(as) que tiverem interesse em aproveitar os
trabalhos para pesquisas.
Confira abaixo o trabalho na íntegra:
Amplia-se no cenário educacional brasileiro da
última década a presença, sobretudo nas redes estaduais, de escolas militares
ou militarizadas, ou, conforme denominado no programa federal, “escolas
cívico-militares” (BRASIL, 2019a). Embora a escola com viés militarizado ou
diretamente geridas por militares não seja uma novidade há bastante tempo em
diversos países, como Índia, Turquia e EUA(BENEVIDES; SOARES, 2019, p. 8), a
diferença de denominação, no contexto atual brasileiro, expressa um modelo
jurídico-administrativo em formulação, experimentação e implementação, que pode
resultar, ao final, na consolidação de uma nova modalidade de ensino, com diretrizes
e normas próprias.
Atualmente, são 17 (dezessete) os Colégios
Militares do Exército e das Políticas Militares e Corpos de Bombeiros Militares
(BRASIL; 2019b, p. 5). Regidos pela Lei nº 9.786/1999 (BRASIL, 1999) e
regulamentos próprios (BRASIL, 2008), aos colégios militares cabe oferecer “de
forma adicional às modalidades militares propriamente ditas, o ensino
preparatório e assistencial de nível fundamental e médio (…) na forma da
legislação federal pertinente, ressalvadas suas peculiaridades.” (art. 7º).
Entre as particularidades do modelo, além do objetivo de formação inicial de
quadros militares, está o “regime disciplinar de natureza educativa” (art. 7º,
§2°). Os estados, por sua vez, no exercício de sua competência legislativa concorrente
(Constituição Federal, art. 24, IX), regulamentaram o ensino militar no âmbito
das forças auxiliares de segurança pública – Polícias Militares e Corpo de
Bombeiros Militares. É nesse âmbito que foram criados os primeiros colégios
militares estaduais, vinculados a tais instituições, antes de iniciado o ciclo
de expansão contemporâneo cuja característica marcante é o processo de militarização
de escolas comuns (civis) preexistentes, ou seja, a incorporação de agentes e
regulamentos militares em escolas públicas, sob diferentes critérios e arranjos
de gestão. Em 2019 são 203 (duzentas e três) as escolas públicas estaduais e municipais
militares e militarizadas, com perspectivas de expansão. Elas fazem parte da
rede pública de ensino e são administradas por uma força militar específica, como
a Polícia Militar ou o Corpo de Bombeiros Militares, e não contam com a participação
do Ministério da Educação em sua criação. Destaca-se a mais antiga em
funcionamento, a Escola Estadual Brigadeiro João Camarão Telles Ribeiro em Manaus/AM,
ligada à Polícia Militar, que iniciou suas atividades em 1994. Entre as mais
recentes a se tornar Cívico-Militar está o CED 03, de Sobradinho/DF, ligado à
Polícia Militar do Distrito Federal. Suas atividades no modelo Cívico Militar
iniciaram concomitantemente ao ano letivo de 2019 da rede estadual de ensino do
Distrito Federal. (BRASIL, 2019b, pp. 7-8). Ao longo desses 25 anos, cada
localidade estabeleceu o arranjo administrativo que melhor se adaptou às suas
necessidades e especificidades. Todas elas, porém, fundamentadas em valores como
“patriotismo, civismo, respeito aos símbolos nacionais, noções de hierarquia e
de disciplina, valorização da meritocracia e outros” (BRASIL, 2019b, p. 9). Na
reorganização do Ministério da Educação (MEC), no início de 2019, sob a
presidência de Jair Bolsonaro, é incorporada à Secretaria de Educação Básica a
atribuição de “promover, fomentar, acompanhar e avaliar, por meio de parcerias,
a adoção por adesão do modelo de escolas cívico-militares nos sistemas de
ensino municipais, estaduais e distrital tendo como base a gestão
administrativa, educacional e didático-pedagógica adotada por colégios
militares do Exército, Polícias e Bombeiros Militares” (Decreto 9.665/2019,
art. 11, art. XVI – BRASIL, 2019).
Para isso é criada, no mesmo ato, a Subsecretaria
de Fomento às Escolas Cívico-Militares responsável por desenvolver o Programa
Nacional de Implantação das Escolas
Cívico-Militares, anunciado posteriormente como parte do Compromisso Nacional
da Educação Básica (BRASIL; MEC; CONSED; UNDIME, 2019), cujo objetivo
quantitativo é “aplicar (sic!) 27 escolas por ano até o final de 2023,
totalizando 108 Escolas Cívico-Militares em todos os Estados e Distrito
Federal” (BRASIL, 2019b, p. 10). Tais escolas seriam resultado de parcerias
entre a União e os entes federativos interessados em implantar o modelo, que,
segundo a proposta, contará com recursos orçamentários próprios do governo
federal, embora estes ainda não tenham sido previstos na PLOA 2020 já
apresentada ao Congresso Nacional.
Partindo da premissa de que os colégios militares
são mais eficientes e possuem melhores indicadores de qualidade (especialmente
o IDEB), e considerando a necessidade de uniformização dos modelos existentes,
o MEC estuda a normatização do modelo e a certificação das escolas que o
aplicarem na sua integridade. O detalhamento dos requisitos para essa
certificação ainda não foi apresentado, porém já se sabe que a participação
militar estará pautada na presença dos militares na escola, atuando na função de
tutoria (junto aos profissionais) e monitoria (junto aos alunos), com o
objetivo de fortalecimento da gestão das escolas. A presença do militar, de
acordo com o MEC, não significa a substituição do corpo docente, nem dos demais
profissionais da educação. Ela viria para complementar e auxiliar em
atribuições específicas relacionadas aos aspectos disciplinar e atitudinal do
aluno fora da sala de aula, mas dentro do ambiente escolar. (BRASIL, 2019b. pp.
9-10). A figura 2 ilustra o modelo como a intersecção entre colégios militares
e as escolas públicas no que diz respeito à gestão educacional, conforme
apresentado pelo governo, aos padrões de ensino e aos modelos pedagógicos.
A proposta do governo federal se inspira nos vários
desenhos existentes nos estados, especialmente das regiões Centro-Oeste e Norte
do país. Com uma das experiências mais antigas de militarização das escolas da
rede pública, o estado de Goiás possui hoje uma lista de 60 escolas que já
tiverem a militarização autorizada por meio de lei, na maioria delas a
administração já é feita pela Polícia Militar.
Em complemento às críticas já produzidas pela
literatura que vem analisando este modelo (GUIMARÃES; LAMOS, 2018; TAVARES,
2016), opostas aos falhos pressupostos técnicos e político-pedagógicos das
políticas públicas de militarização escolar, este ensaio objetiva oferecer um
quadro de análise dos aspectos especificamente jurídicos, tendo como base a
definição da educação escolar como um direito humano fundamental na
Constituição Federal, nos tratados internacionais, na legislação educacional e
demais normas de direito público voltadas a viabilizar o exercício desse
direito. Privilegiamos a análise sob três enfoques jurídicos: constitucional,
educacional e administrativo.
No próximo tópico, denominado “A militarização de
escolas públicas sob o enfoque dos direitos constitucional e educacional”,
tomamos como base os princípios, direitos e garantias fundamentais da
Constituição de 1988, o papel nela destinado às forças armadas e os objetivos e
princípios do ensino, com o objetivo de explorar a incompatibilidade entre a
militarização e o desenho normativo afirmado na Constituição, bem como a
definição de educação como um direito humano e, mais especificamente, as
implicações necessárias dessa definição nas diretrizes e objetivos
educacionais. No tópico seguinte, adotamos o enfoque típico do direito
administrativo, com o intuito de explorar os novos arranjos que vêm sendo
implantados como forma de viabilizar as escolas militarizadas. Nesse tópico,
cabe verificar desde as reformas administrativas nas secretarias e instituições
de segurança pública até a ocupação dos cargos e funções públicas nas escolas e
na gestão educacional. Nosso objetivo de fundo é oferecer o quadro de análise
jurídica aos projetos e iniciativas de militarização e não analisar todos os
desenhos jurídicos e institucionais atualmente praticados nos estados e
municípios. Diante disso, adotaremos como referência para a análise o programa
e a legislação federal juntamente com a experiência de Goiás, uma vez que é
nesse estado onde há uma trajetória mais consistente de militarização escolar,
com fortes críticas por parte das organizações do campo educacional, farta
produção legislativa e algum debate nos órgãos de controle jurisdicional. Além
da legislação, a análise se faz com base em documentos oficiais, públicos ou
solicitados via Lei de Acesso à Informação (Lei 12.527/2011), nas notícias
veiculadas e na revisão da bibliografia sobre o tema.
A militarização de escolas públicas sob o enfoque
dos direitos constitucional e educacional O modelo constitucional brasileiro
indica a adoção de um Estado alicerçado em bases de um pluralismo político.
Fruto de uma convergência ideológica advinda da reconstrução democrática, não
há como definir a identidade do texto constitucional a partir de um único viés
da ideologia jurídica, seja ele liberal ou intervencionista. Existe de fato uma
proposta programática e dirigente, porém, destacamos o caráter compromissário
de todo o processo constituinte que culmina no texto aprovado.
O pluralismo da Constituição advém basicamente do
seu caráter marcadamente compromissário, já que o Constituinte, na redação
final do texto, optou por acolher e conciliar posições e reivindicações nem
sempre afinadas entre si, resultantes das fortes pressões políticas exercidas
pelas diversas tendências envolvidas no processo Constituinte. (SARLET, 2009,
P.138) Advinda de um período anterior autoritário, o texto constitucional é marcado
por uma característica analítica, regulamentador, mesmo diante de uma concepção
plural de ideias, notoriamente eclética, mantendo seu caráter dirigente. A
interpretação da Constituição afeta diretamente como definirmos a aplicação dos
princípios constitucionais da educação, definidos no art. 206. De antemão já
apontamos que as normas constitucionais podem ser definidoras de princípios ou
regras, ambos com força normativa e, portanto, aplicabilidade imediata, porém
com uma diferença jurídico-dogmática, polarizada na teoria constitucional nas
concepções de Dworkin e Alexy. Os princípios cumprem importante papel quando
definidos constitucionalmente e são adequados na perspectiva de um texto
constitucional eclético com diversas expectativas normativas: (…) os princípios
constitucionais, enquanto normas do ponto de vista da estática jurídica, passam
a ser um filtro fundamental em face da pluralidade de expectativas normativas
existentes no ambiente do sistema jurídico, com pretensão de abrangência moral.
(….) Uma constituição formada apenas de regras seria, perante um contexto
social hipercomplexo, inadequada. Os princípios constitucionais, por implicarem
certa distância do caso a decidir e uma relação mais flexível entre o
antecedente e o consequente, são mais adequados a enfrentar a diversidade de
expectativas normativas que circulam na sociedade. (NEVES, 2014, p. 233).
Compreendendo o papel dos princípios, o art. 206 da
Constituição Federal destaca os princípios de cumprimento obrigatório para o
ensino: I – igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; II –
liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o
saber; III – pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência
de instituições públicas e privadas de ensino; IV – gratuidade do ensino
público em estabelecimentos oficiais; V – valorização dos profissionais da
educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso
exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes
públicas; VI – gestão democrática do ensino público, na forma da lei; VII –
garantia de padrão de qualidade. VIII – piso salarial profissional nacional
para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal.
(BRASIL, 1988)
Antes de detalhar os princípios, observamos que,
pelas notícias veiculadas acerca da implantação das escolas cívico-militares,
são estabelecidas diversas regras para os estudantes, tais como: proibição de
gírias; proibição de paquera ou namoro (Contato físico “que denote envolvimento
de cunho amoroso” é proibido); proibição de uso de batons ou esmaltes de unha;
obrigação de bater continência e caminhar marchando; proibição de mascar
chicletes; obrigação de corte de cabelo padronizado; proibição de qualquer
crítica, considerando falta disciplinar grave “denegrir o nome da polícia ou de
qualquer de seus membros. 4 A proposta de uma padronização do comportamento
discente, aliado a uma postura que fortalece a ausência de debate crítico e
democrático não é admitido pelo nosso ordenamento jurídico. Primeiramente, a
escola deve cumprir o Princípio da Gestão Democrática, resultando em um
ambiente que preza a participação nas definições do Projeto Político
Pedagógico, tal participação alcança trabalhadores, gestores, estudantes e familiares.
Portanto, as definições do que é admitida ou não na prática escolar deve ser
definido de forma plural, e pela própria comunidade escolar. Nesse âmbito, encontra-se
o direito à organização autônoma dos estudantes em entidades próprias, cuja
atuação não pode ser limitada ou tutelada (AUTOR; AUTOR). O Supremo Tribunal
Federal, por sua vez, na ADI 2.997, apesar de considerar inconstitucional o
estabelecimento de eleições diretas para diretor de escola (com definição de
mandato) assegurou que o princípio da gestão democrática deve ser obrigatoriamente
cumprido pelos entes de direito público. Segundo voto do Ministro Cezar Peluso,
ao comentar o art. 206, VI da Constituição Federal (princípio da gestão
democrática) informa que o dispositivo constitucional permite ao legislador
ordinário experimentar formas de participação da comunidade escolar na escolha
dos dirigentes escolares. Com tal entendimento, mesmo no modelo cívico-militar
deve ser garantido à escolha de dirigentes de forma democrática, o que não
ocorre. (STF, 2009, online) De igual modo, os princípios da liberdade de
aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber e do
pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de
instituições públicas e privadas de ensino podem sofrer sério risco, já que o
ambiente voltado ao controle demonstra não ser o mais propício para o
desenvolvimento de uma prática educacional com pluralismo de ideias É fácil
imaginar situações em que os conflitos oriundos da cultura e práticas dos
adolescentes e da obediência a um determinado código militar irão gerar.
A cobrança de taxas nas escolas militarizadas,
noticiadas em Goiás no valor de R$ 70,00 (setenta reais) além de despesas com
fardamento ofende, frontalmente, o princípio da gratuidade do ensino, já
definido de que o acesso à educação, até para adequação ao inciso I do art. 206
(igualdade de condições para o acesso e permanência na escola) deve ser
garantido de forma não onerosa. Nesse sentido são as diversas decisões
judiciais de efetivação de transporte escolar, proibição de cobranças de taxas
e fardamentos. O Supremo Tribunal Federal tem verbete vinculante sobre o tema,
de nº 12, com a seguinte redação: “A cobrança de taxa de matrícula nas
universidades públicas viola o disposto no art. 206, IV, da Constituição
Federal.” (STF, 2008, online). No julgamento do RE 562.779 que julgou tema
afeto a gratuidade do ensino público, em especial quanto à taxa em
universidades, restou assentado no acórdão que o princípio da gratuidade deve
ser interpretado sistematicamente com o caráter universal dos direitos humanos,
dialogando com o princípio da igualdade de acesso. O direito à educação é
erguido a verdadeiro serviço público essencial, que deve ser estendido a todos.
Segundo o Supremo: Não colhe, pois, o argumento da recorrente, calcado numa
exegese restritiva do art. 208 da Lei Maior, segundo o qual a obrigação do
Estado no concernente à gratuidade da educação estaria restrita ao ensino
fundamental obrigatório, e que, com relação ao ensino médio, ela quedaria
circunscrita à garantia de sua progressiva universalização. E ainda: que o
dever do Estado, quanto aos níveis mais elevados de ensino, limitar-se-ia a
assegurar o acesso aos mesmos segundo a capacidade de cada um (STJ, 2008,
online). Importante destacar: a gratuidade é devida em todas as etapas da
educação, inclusive no ensino superior. Em 2017 o Supremo Tribunal Federal
mitigou a tese, considerando que cursos de especialização podem cobrar
mensalidades, mesmo em Universidades públicas. O termo utilizado pela
Constituição é que essas são as tarefas de “manutenção e desenvolvimento do
ensino”. Consequentemente, são a elas que se estende o princípio da gratuidade.
Nada obstante, é possível às universidades, no âmbito de sua autonomia
didático-científica, regulamentar, em harmonia com a legislação, as atividades
destinadas preponderantemente à extensão universitária, sendo-lhes, nessa
condição, possível a instituição de tarifa. Noutras palavras, a garantia
constitucional da gratuidade de ensino não obsta a cobrança, por universidades
públicas, de mensalidade em curso de especialização (STJ, 2017, online). No
julgamento, foi diferenciado atividade de manutenção e desenvolvimento do
ensino de atividades de extensão, possibilitando às últimas, através da
autonomia universitária a instituição de taxa.
No caso do modelo cívico-militar existe uma
incompatibilidade da cobrança de qualquer tipo de taxa e os princípios
constitucionais da gratuidade e da igualdade de acesso. Mesmo sob o manto de
“contribuição voluntária” e de que o uso do recurso é realizado na própria
escola, a cobrança, além de atingir as famílias de baixa renda, proporciona
desigual acesso, constituindo verdadeiro retrocesso na prestação do serviço
público educacional. O princípio da qualidade da educação também é violado. Não
podemos admitir qualidade sem democracia. A qualidade deve ser construída democraticamente.
Existe concretamente uma disputa de concepções pedagógicas que influem na
concepção de qualidade da educação. Para além dos insumos indispensáveis à
prática pedagógica, a dimensão da qualidade dialoga com a pluralidade de
ideias, pensamento, arte e saber. É inconcebível uma educação de qualidade em
um ambiente que não existe liberdade de expressão e de práticas pedagógicas. Por
fim, o princípio da valorização dos profissionais é ameaçado, já que os
profissionais da educação ficam vinculados ao regime militar estabelecido, atingindo
de forma central a liberdade de associação e expressão desses professores.
A militarização das escolas públicas sob o enfoque
do direito administrativo O direito administrativo é o ramo do direito público
que disciplina o exercício da função administrativa, bem como pessoas e órgãos
que a desempenham (MELLO, 2016, p. 29). Analisar o processo de militarização
das escolas sob o enfoque do direito administrativo significa olhar para os
aspectos do regime jurídico da operacionalização desse modelo: os princípios
que orientam a ação estatal no sentido do interesse público; as figuras da
administração pública utilizadas e sua organização interna; as formas de
contratação e eventuais parcerias com entidades privadas; os agentes públicos;
os bens públicos; os procedimentos administrativos de tomada de decisão; a
transparência dos atos; e as formas de controle sobre a administração pública. Como
o modelo no âmbito federal ainda está em formulação, a análise sobre a
militarização das escolas se dá com base nos documentos já apresentados pelo
MEC e a partir da leitura de documentos sobre as experiências em andamento no
âmbito dos estados, especialmente o caso do estado de Goiás. A primeira questão
que se coloca é se a proposta de transformação de escolas públicas em escolas
cívico-militares, sem alteração da CF e de legislação federal e sem base na
representação política e na regra da maioria, atende ao interesse público. Num
Estado Democrático de Direito, para que não haja subjetividade na definição do
que é interesse público, este deve ser definido na lei. Nesse sentido, o modelo
de militarização proposto fere o princípio da legalidade (art. 37, CF) e da finalidade
pública (art. 2º da Lei 9.784/1999, BRASIL, 1999), pois na atuação do Estado,
“não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é
lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido
fazer o que a lei autoriza” (MEIRELLES, 2012, p. 89). A transformação das
escolas civis em cívico-militares tem sido justificada como medida para: i)
atenuar altos índices de violência em áreas de periferia; ii) melhorar o Índice
de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) das escolas. A primeira
justificativa parecer atribuir à escola pública uma nova missão, diferente daquela
que a legislação educacional prescreve, o que configuraria desvio de finalidade.
A segunda poderia ser uma justificativa plausível, apoiando-se no princípio da
eficiência da administração pública, mas isso não se confirma, como argumentamos
adiante. De acordo com o princípio da finalidade pública, a administração deve sempre
atuar para alcançar o fim público definido pela lei. Sem finalidade definida em
lei, todo ato que tiver fim diverso daquele explícita ou implicitamente
previsto na regra de competência, poderá ser invalidado por desvio de
finalidade. (Lei 4717/1968, art.2º, parágrafo único, “e”, BRASIL, 1968). Uma
recente alteração da CF, por meio da EC 101/2019 (inclusão do § 3º do art. 42),
passou a permitir que militares dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios possam acumular seus cargos de militares dos Estados com: i) um cargo
de professor; ii) um cargo técnico ou científico; ou iii) um cargo ou emprego privativo
de profissionais de saúde, com profissões regulamentadas (art. 37, inciso XVI),
com prevalência da atividade militar. Na justificação desta alteração, à época de
sua proposição, já aparecia o objetivo de aumentar “a interação construtiva entre
os operadores da segurança pública e estudantes desde as primeiras séries do
ensino fundamental”, no sentido de “operar uma importante união entre o conhecimento
e a inexperiência nessa importante prioridade para população que é o combate a
violência e a criminalidade, onde o beneficiado será a sociedade (sic).” Além
da motivação ser questionável, é importante entender como se dá o acúmulo de
funções de policiamento e ensino entre os militares e se há respaldo legal para
o exercício de uma terceira função – a de administração das escolas da rede
pública estadual. Do ponto de vista do arranjo institucional relacionado às
funções do Estado, conforme o art. 144 da Constituição Federal (BRASIL, 1988): §
5º Às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública;
aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe
a execução de atividades de defesa civil. Como se percebe da leitura do
dispositivo, não está dentre as atribuições da política e dos bombeiros
militares administrar as escolas públicas. Existe aqui um nítido desvio de
função nas atividades desenvolvidas. Tal desvio pode configurar, inclusive,
crime de improbidade administrativa do gestor que autorizar tal medida,
conforme Lei nº 8429/1992 (BRASIL, 1992). A segurança pública destina-se à
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio,
segundo caput do art. 144 da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Não há
qualquer menção, na função constitucionalmente reservada às forças de
segurança, relacionada à administração de escolas. O arranjo realizado denota
uma compreensão equivocada do papel reservado às polícias em relação à
educação. Ocorre claro desvio de função, com flagrante inconstitucionalidade
diante da incompatibilidade das atribuições do órgão de segurança pública e sua
relação com o direito à educação. Sem respaldo legal, com desvio de finalidade
e desvio de função, como uma proposta pode ser considerada eficiente? Pelo
princípio da eficiência, o Estado deve atuar de modo mais oportuno e adequado
aos resultados que pretende alcançar, utilizando meios idôneos e menos onerosos
para a administração.
Como visto, o modelo cívico-militar, embora
propagado como solução para um apressado diagnóstico de ineficiência das
escolas da rede pública, não pode ser exemplo de aplicação do princípio da
eficiência. A competência para a criação do referido programa também pode ser questionada
sob dois aspectos. O primeiro deles diz respeito aos limites da atuação da União
para tratar da organização dos sistemas estaduais e municipais de ensino,
considerando o desenho federativo e a autonomia dos entes previstos na
Constituição Federal. Argumenta-se que tanto a criação do programa quanto da
Subsecretaria de Fomento às Escolas Cívico-Militares, vinculada à Secretaria de
Educação Básica do MEC (Decreto 9.665/2019) – a pretexto de promover mera
reorganização administrativa do MEC, não encontram respaldo na divisão constitucional
de competências. Em relação ao segundo aspecto, o programa federal cria
atribuições para as Polícias Militares e Bombeiros que não estão previstas na Constituição
Federal, como visto acima. As Polícias Militares e Bombeiros estão na esfera da
autonomia estadual e subordinam-se aos governadores dos estados e do Distrito
Federal (art. 42 e art. 144, §6,º da CF, Brasil, 1988). Por essas razões, ainda
que se considere que o papel da União no programa é meramente supletivo em
relação à educação, a ingerência da União na organização das instituições responsáveis
pela segurança pública parece ferir diretamente a autonomia dos estados.
Mesmo no caso das experiências estaduais recentes
de inserção das instituições de segurança pública, em especial as polícias
militares, na gestão das unidades públicas de ensino nos sistemas estaduais de
educação, várias ilegalidades vêm sendo apontadas nas medidas de
operacionalização dessas escolas, como em Goiás (TAVARES, 2016). Nesse estado,
ainda que haja a aprovação de uma lei, que autoriza o processo de militarização
de cada escola, esta é apresentada sem motivação técnica e jurídica suficiente,
não suprindo o desvio de finalidade da proposta, já argumentado. Após a
aprovação da lei, a operacionalização da mudança de gestão das escolas se dá
por meio de um Termo de Cooperação Técnico-Pedagógico entre a Secretaria de
Educação, Cultura e Esporte e a Secretaria de Estado da Segurança Pública, por
meio da Polícia Militar. Pelas cláusulas do termo, faz-se a cessão do uso do
imóvel da escola para a administração militar e a pasta da educação se
compromete a ceder 100% (cem por cento) dos recursos humanos (professores e
pessoal administrativo) necessários ao desenvolvimento das atividades. O termo
também trata da cobrança da contribuição comunitária “voluntária”, além de
outros pontos relacionados a questões pedagógicas. O detalhamento das regras de
funcionamento dessas escolas militarizadas, está no Regimento Interno dos
Colégios Estaduais da Política Militar (GOIÁS, 2018), que já passou por
diversas atualizações do seu texto, ao que parece para tentar superar as
inconstitucionalidades e ilegalidades do novo modelo. Uma das alterações é exatamente
a que dispunha sobre a administração dos recursos de contribuição voluntária,
antes atribuída ao CEPMG e atualmente tratada como verba sob a decisão da APM6.
A cobrança de taxas, do ponto de vista administrativo, deveria ter previsão
legal e seguir todas as regras da contabilidade pública, integrando com transparência
as receitas públicas. Para Tavares, o Militar que aceita receber valores informais
de particulares, sem que esse dinheiro integre a contabilidade pública, está a
contribuir para o vilipêndio do princípio da gratuidade do ensino público e,
destarte, como falta grave. Ademais, deve-se indagar sobre como se dá a
escrituração e a fiscalização, por órgãos como o TCE e o MP, do dinheiro que
segue para um serviço estatal, como escolas (2016, p. 57). Em relação à
estrutura administrativa das duas áreas do governo de Goiás – Secretaria de
Educação e Polícia Militar – chama a atenção o fato de que as escolas
militarizadas passam a integrar o organograma do Comando de Ensino da Polícia
Militar de Goiás, conforme figura 3. Os colégios estaduais militares ficam
ligados a esse Comando, com uma estrutura (figura 4) cujos postos de direção da
escola – Comandante Diretor e Subcomandante (Vice Direção) serão ocupados por
militares e não por profissionais do magistério, como é a diretriz da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação – LDB (BRASIL, 1996). De acordo com a Lei n.
14.044, de 2001 (GOIÁS, 2001), que dispõe sobre os Colégios Estaduais da
Polícia Militar do Estado de Goiás estes ficam sob comando e direção de oficiais
da ativa (QOPM) dos postos de Tenente Coronel e Major, com graduação acadêmica
superior e possuidores de curso de especialização em ensino ou equivalente,
obedecida a estrutura orgânica prevista pela Secretaria da Educação. Os
comandantes-diretores das unidades são designados pelo Comandante-Geral da
Polícia Militar. A secretaria-geral de cada escola fica diretamente ligada à Diretoria
de Ensino, Instrução e Pesquisa da Polícia Militar.
No âmbito da Secretaria de Educação, vinculada à
Subsecretaria de Execução da Política Educacional, há uma Superintendência de
Segurança Escolar e Colégio Militar, que conta com duas gerências, criada pela
Lei nº 19.865/2017 (GOIÁS, 2017). Pelo parágrafo único do art. 1º da referida
lei, as funções inerentes aos cargos em comissão de Superintendente de
Segurança Escolar e Colégio Militar, Gerente de Segurança Escolar e Gerente de
Colégio Militar, são consideradas de natureza policial-militar. Espantosamente,
a lei não disciplina as competências das áreas que cria. Em relação aos cargos,
cada vez que se aprova a militarização de uma escola, em Goiás, extinguem-se os
cargos de diretoria e secretaria vinculados à Secretaria de Educação e criam-se
funções comissionadas de administração da educação militar no âmbito da
Política Militar. Esse desenho organizacional, além do desvio de função dos
militares que passam a assumir tarefas diferentes daquelas que Constituição
Federal previu, como já argumentamos, não deixa claro como se coordenam as duas
carreiras de professor (civil e militar) na escola, nem como se dá a relação
entre escolas civis e militarizadas na rede. Além dos prejuízos que isso pode
ocasionar para a boa prestação do serviço educacional, é possível que haja
questionamentos (inclusive judiciais) no sentido de equiparação de cargos,
carreiras e salários, gerando insegurança jurídica na gestão das escolas.
Diante das inconsistências e irregularidades do
modelo das escolas cívico-militares, restam outras questões a aprofundar: i)
como será regulamentado o acesso a essas escolas? A existência de vagas
reservadas para familiares de militares ou provas de acesso em algumas
experiências pode conviver com a universalidade do direito à educação,
inclusive em relação ao direito de estudar perto de casa? ii) como serão
cumpridas as exigências de transparência ativa e passiva previstas na Lei de
Acesso à Informação (BRASIL, 2011)? Questões de segurança podem ser sobrepor à
cultura da transparência?; iii) como e em relação a quais órgãos e agentes vão
se dar os controles internos e externos? iv) como será feito o cômputo das
despesas obrigatórias em educação (natureza das despesas, pagamento e
capacitação de policiais militares e bombeiros, tipos de despesa no orçamento
da Política Militar)?
Considerações finais
A crescente militarização das escolas públicas é,
portanto, inconstitucional por diversas perspectivas, além disso, viola os
tratados internacionais assinados pelo Brasil. Na perspectiva do direito à
educação, viola frontalmente os princípios da “liberdade de aprender, ensinar,
pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber”, do “pluralismo de ideias
e de concepções pedagógicas” e da gestão democrática do ensino público, na
forma da lei (incisos II, III e VI do art. 206, respectivamente). Por esses
princípios, devem ser assegurados amplos canais que viabilizem a discussão
aberta e democrática sobre todos os temas do processo educativo com a
participação dos trabalhadores profissionais da educação (direções escolares,
supervisões, coordenações pedagógicas, docentes professores, agentes escolares,
e gestores), estudantes, familiares dos alunos e da comunidade local. Além
disso, tal medida é um retrocesso inconstitucional na implementação dos
princípios da valorização do magistério e da garantia do padrão de qualidade do
ensino. A LDB, ao regulamentar a prerrogativa de autonomia das escolas determina
que esta deve ser progressivamente assegurada, em vertente oposta à intervenção
de militares na gestão escolar (LDB, art. 15). Essas garantias
jurídico-constitucionais, por sua vez, dão base à construção das Diretrizes
Curriculares Nacionais da Educação Básica, cujos objetivos e propósitos não
comportam o princípio pedagógico das escolas militarizadas, comumente definido
como “hierarquia e disciplina”. No tocante aos profissionais do magistério, a
militarização viola frontalmente o artigo 61 da LDB, que delimita quem está
habilitado e legalmente autorizado ao trabalho no ensino, são eles os professores
e os trabalhadores da educação com habilitação específica. Em função destas
características, é evidente que a militarização escolar conflita abertamente com
o modelo de educação estabelecido na Constituição de 1988, porque seus princípios
de hierarquia e disciplina não podem ser compatibilizados com o caráter democrático
processo educativo, único meio de garantir-se a próprio pluralismo e respeito
aos processos de formação de crianças e adolescentes. Há nesse ponto, sob o
enfoque do direito administrativo, um patente desvio de função das instituições
militares e, como consequência, dos servidores públicos militares, uma vez que
nas iniciativas de militarização estes passam a exercer uma parcela
significativa do trabalho atribuído aos cargos e funções do magistério.
Com isso, portanto, demonstramos que, por ora, o
processo de militarização de escolas comuns e as mudanças legislativas e nas
práticas políticopedagógicas daí decorrentes, vem apresentando um conjunto de
incoerências e potenciais tensões e oposições quando confrontadas com a
legislação educacional e o direito à educação em sentido amplo. Há pontos de
resistência jurídica e judicial a serem explorados pelos defensores de escola
plural e democrática. Por outro lado, é necessário dedicar atenção ao avanço
das reformas normativas que objetivam dar uma legalidade formal às escolas
militarizadas ou cívico-militares, o que pode redundar no surgimento de uma
nova modalidade de ensino, de constitucionalidade e legalidade questionáveis.
Lamentavelmente, uma modalidade compatível com os tempos de avanço autoritário
que vivemos.
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SALOMÃO BARROS XIMENES é doutor em Direito do Estado (USP), professor de
Direito e Políticas Públicas da Universidade Federal do ABC (UFABC), membro da
Rede Escola Pública e Universidade (REPU) e coordenador do grupo de pesquisa
Direito à Educação, Políticas Educacionais e Escola (DiEPEE/ UFABC). E-mail: salomao.ximenes@ufabc.edu.br CAROLINA
GABAS STUCHI é doutora em Direito do Estado (USP), professora da Universidade
Federal do ABC nos cursos de Ciências e Humanidades e Políticas Públicas e no
Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas. Email: carolina.stuchi@ufabc.edu.br MÁRCIO
ALAN MENEZES MOREIRA é mestre em Direito (UFC) e advogado do Escritório de
Direitos Humanos e Assessoria Jurídica Popular Frei Tito de Alencar da
Assembleia Legislativa do Estado do Ceara. E-mail: marcioalan81@gmail.com. Recebido em agosto de 2019.Aprovado em setembro
de 2019
